日前，《农村土地经营权流转管理办法》正式颁布，自3月1日起施行。这是事关广大农民切身利益和保障国家粮食安全的一件大事。《办法》明确了对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的审查审核具体规定，强化了耕地保护和促进粮食生产的内容。
怎样防止流转土地“非粮化”？如何破解流转违约“跑路”问题？如何规范工商资本土地流转？就这些热点问题，记者采访了有关部门和专家。
不片面追求速度和规模
眼下，土地流转呈加快之势。截至目前，全国基本完成了农村承包地确权登记颁证，涉及2亿多农户，确权到农户约15亿亩承包地。在确权的基础上，各地健全土地流转市场，规范市场运行机制，引导流转双方签订书面流转合同。全国已有1239个县（市、区）、18731个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心，全国家庭承包耕地流转面积超过5.55亿亩，超过确权承包地的三成。
确权登记为促进土地流转建立了基础。伴随土地确权完成，在浙江省湖州市南浔区南浔镇，农村土地承包关系日趋稳定，改善了耕地分布碎片化、空间布局无序化问题。南浔镇被列为全域土地综合整治试点，通过土地综合整治，进行土地流转，耕地得以连片。新型经营主体更有信心长期投资土地，农户也可以放心流出土地收取租金，激发了乡村发展动能。
在粮食生产第一大省黑龙江，全省土地流转面积超过1.3亿亩，占耕地面积的54%。黑龙江省农业农村厅有关负责人介绍，通过建立省、市、县、乡四级土地流转信息网络平台，推进土地流转信息化、网络化管理服务，促进农业适度规模经营。目前，黑龙江已建成省级农村产权交易中心，73个县区全部建立农村产权交易市场，累计交易额2.6亿元；依托土地确权数据，与金融机构合作，为农民提供低成本的信用贷款，已累计发放贷款近200亿元。
“土地流转和规模经营发展是客观趋势，也是渐进的历史过程，既要看到发展方向的必然性，又要看到推进过程的长期性，不能脱离农情，片面追求流转速度和超大规模，否则欲速则不达。”清华大学中国农村研究院副院长张红宇表示，土地经营权流转应当因地制宜、循序渐进，把握好流转、集中、规模经营的度，流转规模应当与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
防止弃耕毁约“跑路”
当前，我国处于工业化、城镇化快速发展时期，保护耕地的压力越来越大，保障国家粮食安全的任务越来越艰巨。记者了解到，受市场波动、自然灾害等因素影响，特别是近年来粮食等农产品生产比较效益下降，导致一些流转土地的经营主体因亏损而毁约甚至“跑路”。如何让流转土地优先用于粮食生产？流出土地的农户利益如何保障？
南京林业大学“中国村庄经济”师生课题组日前针对江苏省无锡市的一项调查发现，土地租金长期居高不下，已经成为套在种粮规模经营户头上的一道“紧箍咒”。这些经营主体平均每亩纯收益仅为34元，稍有不慎就会亏损。面对盈利空间急剧收窄的形势，一些主体或主动缩小面积，或调整种植结构，将不利于稳定粮食生产。课题组表示，要从两方面增强经营主体对种粮前景的信心。一方面，要通过共享经营权，探索适度规模经营新模式，加快完善补贴、财税、信贷、保险、用电等政策体系。另一方面，要提升规模经营户风险防范能力，完善履约机制，化解土地流转纠纷。
四川成都邛崃市在全国首创土地流转履约保证保险。“土地流转履约保证保险是由保险公司为农户等流出人提供保险保障。如果承租方违约，流出人受到的损失将由保险公司赔付，再由保险公司向承租方追偿。”锦泰保险公司邛崃支公司负责人赵旭告诉记者，以一亩地的流转租金1000元计算，需要保费30元，财政补贴一半后，业主负担12元，农户承担3元。
“《办法》专门增加了加强流转风险保障的相关内容，以应对经营主体因亏损而毁约的现象。”农业农村部负责人表示，一些地方通过政府适当补助的形式建立了土地经营权流转风险保障金制度，取得了较好效果。但考虑各地差异较大，同时也避免增加经营主体负担，不要求统一设立风险保障金，只规定涉及整村（组）土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目可设立风险保障金。鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务。
“工商企业进入农业领域，参与生产经营活动，是推进农业农村现代化的重要力量。然而，在生产经营环节，企业租地风险频发，土地资源闲置浪费等现象屡有发生，亟须建立和完善工商企业租地经营风险防范制度。”南京林业大学农村政策研究中心主任高强说。
新修改的《农村土地承包法》明确要求建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。《办法》进一步明确地方人民政府要依法建立分级资格审查和项目审核制度。
“《办法》最大亮点是对建立健全工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的准入监管制度作了详细规定。”高强表示，各地应加快完善企业经营能力审查、信誉档案、社会责任以及信用担保等操作性细则，并进一步健全奖惩机制。比如，企业严格遵守合同约定，预付农户土地租金，加大对土地整理、灌溉设施建设等投入，对提高土壤肥力、保护生态环境有贡献的，政府可给予一定税收优惠与信贷支持。反之，对于不遵守土地流转合同、非法占用土地、拖欠农户土地租金或给生态环境带来破坏的，应当建立违约惩罚机制，情节严重的还应追究法律责任。
新规会不会提高土地流转的门槛？会不会让经营主体增添顾虑？农业农村部负责人表示，新规为保护广大承包农户和各类新型经营主体的合法权益提供更有力的制度保障，而不是限制流转、捆住守法遵规经营主体的手脚。在要求地方建立健全准入监管制度的同时，也明确要求各地建立土地经营权流转市场或农村产权交易市场。
第一条 为了规范农村土地经营权（以下简称土地经营权）流转行为，保障流转当事人合法权益，加快农业农村现代化，维护农村社会和谐稳定，根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律及有关规定，制定本办法。 第二条 土地经营权流转应当坚持农村土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，遵循依法、自愿、有偿原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方流转土地经营权。 第三条 土地经营权流转不得损害农村集体经济组织和利害关系人的合法权益，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，不得改变承包土地的所有权性质及其农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。 第四条 土地经营权流转应当因地制宜、循序渐进，把握好流转、集中、规模经营的度，流转规模应当与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，鼓励各地建立多种形式的土地经营权流转风险防范和保障机制。 第五条 农业农村部负责全国土地经营权流转及流转合同管理的指导。 县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门依照职责，负责本行政区域内土地经营权流转及流转合同管理。 乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地经营权流转及流转合同管理。 第六条 承包方在承包期限内有权依法自主决定土地经营权是否流转，以及流转对象、方式、期限等。 第七条 土地经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。 第八条 承包方自愿委托发包方、中介组织或者他人流转其土地经营权的，应当由承包方出具流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并由委托人和受托人签字或者盖章。 没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转承包方的土地经营权。 第九条 土地经营权流转的受让方应当为具有农业经营能力或者资质的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。 第十条 土地经营权流转的方式、期限、价款和具体条件，由流转双方平等协商确定。流转期限届满后，受让方享有以同等条件优先续约的权利。 第十一条 受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变土地的农业用途。禁止闲置、荒芜耕地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。 第十二条 受让方将流转取得的土地经营权再流转以及向金融机构融资担保的，应当事先取得承包方书面同意，并向发包方备案。 第十三条 经承包方同意，受让方依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，及农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖设施的，土地经营权流转合同到期或者未到期由承包方依法提前收回承包土地时，受让方有权获得合理补偿。具体补偿办法可在土地经营权流转合同中约定或者由双方协商确定。 第十四条 承包方可以采取出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权。 出租（转包），是指承包方将部分或者全部土地经营权，租赁给他人从事农业生产经营。 入股，是指承包方将部分或者全部土地经营权作价出资，成为公司、合作经济组织等股东或者成员，并用于农业生产经营。 第十五条 承包方依法采取出租（转包）、入股或者其他方式将土地经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。 第十六条 承包方自愿将土地经营权入股公司发展农业产业化经营的，可以采取优先股等方式降低承包方风险。公司解散时入股土地应当退回原承包方。 第十七条 承包方流转土地经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同，并向发包方备案。 承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。 第十八条 承包方委托发包方、中介组织或者他人流转土地经营权的，流转合同应当由承包方或者其书面委托的受托人签订。 （一）双方当事人的姓名或者名称、住所、联系方式等； （二）流转土地的名称、四至、面积、质量等级、土地类型、地块代码等； （七）流转价款或者股份分红，以及支付方式和支付时间； （九）土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属； 第二十条 承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有下列情形之一的除外： （三）给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境； 有以上情形，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。 受让方对土地和土地生态环境造成的损害应当依法予以赔偿。 第二十一条 发包方对承包方流转土地经营权、受让方再流转土地经营权以及承包方、受让方利用土地经营权融资担保的，应当办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。 第二十二条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当向达成流转意向的双方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。流转合同中有违反法律法规的，应当及时予以纠正。 第二十三条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立土地经营权流转台账，及时准确记载流转情况。 第二十四条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当对土地经营权流转有关文件、资料及流转合同等进行归档并妥善保管。 第二十五条 鼓励各地建立土地经营权流转市场或者农村产权交易市场。县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当加强业务指导，督促其建立健全运行规则，规范开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务。 第二十六条 县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当按照统一标准和技术规范建立国家、省、市、县等互联互通的农村土地承包信息应用平台，健全土地经营权流转合同网签制度，提升土地经营权流转规范化、信息化管理水平。 第二十七条 县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展土地经营权流转的指导和管理工作。 第二十八条 县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当加强服务，鼓励受让方发展粮食生产；鼓励和引导工商企业等社会资本（包括法人、非法人组织或者自然人等）发展适合企业化经营的现代种养业。 县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当根据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，引导受让方发展适度规模经营，防止垒大户。 第二十九条 县级以上地方人民政府对工商企业等社会资本流转土地经营权，依法建立分级资格审查和项目审核制度。审查审核的一般程序如下： （一）受让主体与承包方就流转面积、期限、价款等进行协商并签订流转意向协议书。涉及未承包到户集体土地等集体资源的，应当按照法定程序经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并与集体经济组织签订流转意向协议书。 （二）受让主体按照分级审查审核规定，分别向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门或者县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门提出申请，并提交流转意向协议书、农业经营能力或者资质证明、流转项目规划等相关材料。 （三）县级以上地方人民政府或者乡（镇）人民政府应当依法组织相关职能部门、农村集体经济组织代表、农民代表、专家等就土地用途、受让主体农业经营能力，以及经营项目是否符合粮食生产等产业规划等进行审查审核，并于受理之日起20个工作日内作出审查审核意见。 （四）审查审核通过的，受让主体与承包方签订土地经营权流转合同。未按规定提交审查审核申请或者审查审核未通过的，不得开展土地经营权流转活动。 第三十条 县级以上地方人民政府依法建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的风险防范制度，加强事中事后监管，及时查处纠正违法违规行为。 鼓励承包方和受让方在土地经营权流转市场或者农村产权交易市场公开交易。 对整村（组）土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目，流转双方可以协商设立风险保障金。 鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务。 第三十一条 农村集体经济组织为工商企业等社会资本流转土地经营权提供服务的，可以收取适量管理费用。收取管理费用的金额和方式应当由农村集体经济组织、承包方和工商企业等社会资本三方协商确定。管理费用应当纳入农村集体经济组织会计核算和财务管理，主要用于农田基本建设或者其他公益性支出。 第三十二条 县级以上地方人民政府可以根据本办法，结合本行政区域实际，制定工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范实施细则。 第三十三条 土地经营权流转发生争议或者纠纷的，当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等进行调解。 当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。 第三十四条 本办法所称农村土地，是指除林地、草地以外的，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地和其他用于农业的土地。 本办法所称农村土地经营权流转，是指在承包方与发包方承包关系保持不变的前提下，承包方依法在一定期限内将土地经营权部分或者全部交由他人自主开展农业生产经营的行为。 第三十五条 通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以流转土地经营权，其流转管理参照本办法执行。 第三十六条 本办法自2021年3月1日起施行。农业部2005年1月19日发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号）同时废止。
